Kontroli nie ma, promienie harcują
NIK o działaniach organów administracji publicznej w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym pochodzącym od urządzeń telefonii komórkowej
Organy Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są przygotowane ani organizacyjnie, ani technicznie do kontroli pola elektromagnetycznego. To dlatego, że ich kompetencje nakładają się, a przepisy nie określają jednoznacznie roli, jaką mają odgrywać w systemie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym od urządzeń telefonii komórkowej. W kilku przypadkach inspektoraty ochrony środowiska oraz wojewódzkie stacje sanitarno-epidemiologiczne nie miały nawet potwierdzonych kompetencji do wykonywania pomiarów PEM.
Rozwój rynku telefonii komórkowej w Polsce jest niezwykle dynamiczny. W latach 2010-2017 wielkość transmisji danych wzrosła aż 57-krotnie. Wzrosły też liczba i czas połączeń.
Wielkość transmisji danych oraz liczba wysłanych MMS w latach 2010-2017. Źródło: opracowania NIK na podstawie danych GUS
Poszerza się zasięg sieci komórkowych, podwyższa się standard transmisji danych, jego szybkość i jakość. A to nie koniec: do 2030 roku rynek ten ma odnotować 24-krotny wzrost. Oznacza to m.in. coraz większą liczbę anten oraz ich instalację na mniejszych wysokościach. Oddziaływanie pól elektromagnetycznych (PEM) emitowanych przez stacje bazowe (SBTK) i urządzenia mobilne na ludzi i środowisko będzie więc coraz silniejsze. Dlatego tak istotna jest wiarygodna i systematyczna kontrola poziomu PEM, szczególnie w miejscach najbardziej narażonych na promieniowanie.
Tymczasem obowiązujące w Polsce przepisy nie gwarantują, że w otoczeniu SBTK zostanie dotrzymany dopuszczalny poziom PEM. Brak jest jednoznacznych i przejrzystych regulacji prawnych normujących proces powstawania i modernizacji SBTK, które pozwalałyby na przeprowadzenie przez właściwy organ rzetelnej oceny ryzyka narażenia na ponadnormatywne PEM w bezpośrednim sąsiedztwie SBTK jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji, a jednocześnie nie stwarzałyby przedsiębiorcom barier administracyjnych wydłużających proces inwestycyjny.
Jedyną metodą zdobywania wiedzy w tym zakresie pozostają więc pomiary kontrolne PEM w otoczeniu SBTK, prowadzone przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) i Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) lub pozyskiwane od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a wykonywane przez akredytowane laboratoria. Wyniki tych ostatnich badań trafiały do obu inspekcji, lecz ich rzetelność nie była sprawdzana. W ramach IOŚ nie utworzono laboratorium referencyjnego w zakresie PEM, choć na potrzebę jego funkcjonowania wskazał już w 2009 r. dokument Polityka ekologiczna Państwa w latach 2009-2012 z perspektywą do roku 2016. Zdaniem Głównego Inspektora OŚ, wyrażonym w 2014 r., nie było potrzeby tworzenia takiego laboratorium. W takcie kontroli NIK zarówno Minister Środowiska, jak i Główny Inspektor uznali jednak, że jest ono potrzebne.
W Polsce ustanowiono dopuszczalny poziom PEM na poziomie niższym od przyjętego w części krajów europejskich. Trudno jednak porównywać tylko dopuszczalne „limity PEM”, skoro w różnych krajach przyjęto też różne zasady lokalizacji SBTK czy zasady minimalizowania oddziaływania PEM na tyle, na ile jest to rozsądnie możliwe (tzw. zasada ALARA). Co więcej, Ministerstwo Środowiska i Ministerstwo Cyfryzacji wskazują, że w innych krajach Europy, pomimo obowiązywania znacznie wyższych dopuszczalnych poziomów PEM, raczej nie są notowane poziomy przekraczające polski „limit PEM”.
Organy administracji publicznej nienależycie kontrolują oddziaływanie promieniowania urządzeń telefonii komórkowej. W tej mierze niewiele się zmieniło od 10 lat – już w 2009 r. Sejm przyjął Politykę ekologiczną państwa w latach 2009-2012 z perspektywą do roku 2016, w której stan ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym określono mianem zaniedbanego. Pomimo zmian w przepisach prawa tak jest do dziś.
W innych krajach badaniem PEM zajmują się różne wyspecjalizowane instytucje. U nas leży to w zakresie działania IOŚ i PIS. Jednak ich kompetencje zachodzą na siebie, a przepisy nie rozgraniczają ich ról w sposób czytelny, co wzmaga brak koordynacji między Głównym Inspektorem OŚ a Głównym Inspektorem Sanitarnym i sprzyja wzajemnemu przerzucaniu odpowiedzialności. Co więcej, aż 6 wojewódzkich inspektoratów OŚ i 6 wojewódzkich stacji sanitarno-epidemiologicznych (WSSE) nie ma kompetencji do pomiarów PEM potwierdzonych przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA). W IOŚ z racji słabej zachęty finansowej występuje wysoka fluktuacja kadr. W PIS w ogóle nie analizowano czy obsada kadrowa jest adekwatna do zadań dotyczących PEM od urządzeń telefonii komórkowej. Pracownicy obydwu Inspekcji nie byli należycie szkoleni w zakresie metodyki pomiarów PEM, nie dysponowali też sprzętem, który umożliwiałby te pomiary z uwzględnieniem najbardziej niekorzystnych parametrów pracy SBTK. Pomiary PEM dokonywane są w zakresie chwilowych wartości, bez uwzględnienia fluktuacji i tendencji w szerszym wymiarze czasowym. Po godz. 16.00 (koniec pracy w obydwu Inspekcjach) pomiarów w ogóle się nie prowadzi, choć natężenie ruchu w sieci komórkowej i promieniowania z SBTK może nawet znacząco rosnąć.
Ani inspektorzy OŚ, ani inspektorzy sanitarni nie prowadzili należytej kontroli dotrzymywania dopuszczalnego poziomu PEM w otoczeniu SBTK. Nieliczne pomiary PEM prowadzono właściwie tylko na wniosek osób prywatnych lub jednostek samorządu terytorialnego. Nie prowadzono ich z urzędu – z inicjatywy organu. Tylko w takich interwencyjnych pomiarach wykazywane były przekroczone poziomy dopuszczalnego promieniowania elektromagnetycznego. W kilku województwach pomiarów PEM w ogóle nie przeprowadzano. Nie istnieje natomiast koncepcja prowadzenia kontroli PEM w miejscach najbardziej narażonych nad przekroczenia „limitu PEM” ani rzetelna analiza ryzyka pozwalająca na identyfikację takich miejsc.
Często nie dotrzymuje się również prawnego wymogu mierzenia PEM w miejscach szczególnie wystawionych na oddziaływanie promieniowania w dużym natężeniu, tj. w oknach i na wysoko położonych balkonach i tarasach budynków – chyba że indywidualny wnioskodawca postuluje wyraźnie o taki eksponowany punkt pomiaru. Pomiary przeprowadza się raczej przy gruncie, gdzie z reguły występują niższe wartości PEM.
Liczba pomiarów PEM w otoczeniu SBTK przeprowadzona przez WIOŚ w latach 2015-2017. Źródło: opracowanie NIK na podstawie danych z kontroli
Liczba pomiarów PEM w otoczeniu SBTK przeprowadzona przez WSSE w latach 2015-2017. Źródło: opracowanie NIK na podstawie danych z kontroli
W IOŚ i PIS pomiarom kontrolnym PEM przypisywano niski priorytet. W tej drugiej Inspekcji przyjęto pogląd, że ochrona przed PEM nie dotyczy SBTK, a urządzeń przemysłowych, oraz że brak „twardych dowodów na negatywny wpływ PEM na zdrowie”.
Obydwie Inspekcje nie przeprowadzają gruntownej analizy nadsyłanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych dokumentów i sprawozdań z pomiarów PEM. Nie zdołały wypracować metod sprawdzania poprawności tych pomiarów ani zasad postępowania w przypadku zastrzeżeń do wyników pomiarów, choć to one winny nadzorować ich rzetelność. Weryfikacja wyników jest utrudniona wskutek braku odniesienia ich do obowiązującej metodyki referencyjnej. Brakuje też szczegółowych wymagań co do formy i układu wyników pomiarów ponieważ Minister Środowiska nie wydał stosownego rozporządzenia pomimo rekomendacji NIK przedstawionej już w 2015 r. Wyniki pomiarów zlecanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i przekazywanych do IOŚ i PIS nie uwzględniają najbardziej niekorzystnych warunków pracy SBTK, choć stanowi to jeden z wymogów obowiązującej metodyki referencyjnej. Niejednokrotnie nie spełniają też obowiązku dokonania pomiaru w oknach i na balkonach budynków mieszkalnych.
W skrajnym przypadku laboratorium wyliczyło w sprawozdaniu prawie pół tysiąca mieszkań niedostępnych dla pomiarów z powodu nieobecności lokatorów, ale we wniosku końcowym napisało: „wyniki pomiarów wskazują, że w żadnym punkcie wokół obiektu i w miejscach przebywania ludności nie zostały przekroczone wartości dopuszczalne”.
Pomimo prowadzenia przez IOŚ państwowego monitoringu środowiska w zakresie PEM, nie ma pełnych i dostępnych publicznie informacji, czy PEM w środowisku utrzymywane jest na dopuszczalnym poziomie. Oceny IOŚ w tej mierze koncentrowały się jedynie na bardzo niskich poziomach PEM stwierdzonych w miejscach słabo narażonych na PEM. Naruszając przepisy prawa, IOŚ nie informowała również społeczeństwa i innych organów administracji o stwierdzonych przez wojewódzkich IOŚ ponadnormatywnych wartościach PEM. Dzieje się tak pomimo doniesień o zapytaniach kierowanych przez mieszkańców i rozmaite organizacje społeczne w sprawie potencjalnej szkodliwości PEM i o protestach przeciwko budowie SBTK.
Mimo wskazywania przez naukowców, Ministerstwo Zdrowia i Ministerstwo Cyfryzacji na potrzebę edukacji w tym zakresie, PIS nie podejmowała jednego ze swych ustawowych zadań – skoordynowanych i adekwatnych do potrzeb działań oświatowo-zdrowotnych, polegających na promowaniu sposobów korzystania z urządzeń mobilnych w sposób ograniczający nadmierne narażenie na promieniowanie elektromagnetyczne, szczególnie wśród powszechnie używających je dzieci i młodzieży.
Wnioski
Z uwagi na znacznie rozproszenie kompetencji w powyższym zakresie, NIK wnioskuje do:
Prezesa Rady Ministrów o wypracowanie skutecznego systemu kontroli dotrzymywania dopuszczalnego poziomu PEM w otoczeniu SBTK. System ten powinien uwzględniać:
badanie potencjalnego narażenia na ponadnormatywne poziomy PEM już na etapie poprzedzającym powstanie lub modernizację SBTK, na podstawie rozkładów przestrzennych PEM w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, wyznaczonych w drodze obliczeń wykonanych na podstawie jednolitych zasad;
przypisanie kompetencji w zakresie kontroli dotrzymywania dopuszczalnego poziomu PEM jednemu wyspecjalizowanemu organowi, działającemu pod jednolitym kierownictwem i mającemu dostęp do danych o podstawowych parametrach SBTK oraz o rozkładach przestrzennych PEM w otoczeniu SBTK;
wykonywanie pomiarów kontrolnych PEM za pomocą urządzeń adekwatnych do stanu rozwoju technik nadawczych w telefonii komórkowej;
adekwatne do rozwoju systemów telekomunikacyjnych oraz metodyk pomiarowych doskonalenie zawodowe pracowników organu kontrolnego wykonujących pomiary PEM w otoczeniu SBTK oraz weryfikujących wyniki pomiarów realizowanych na zlecenie przedsiębiorców telekomunikacyjnych;
metody identyfikacji lokalizacji SBTK, w otoczeniu których występują miejsca potencjalnie narażone na występowanie ponadnormatywnych poziomów PEM;
metody prowadzenia analizy poprzedzającej pomiary, pozwalającej na optymalny dobór punktów i pionów pomiarowych, ukierunkowany na miejsca najbardziej narażone na ponadnormatywne poziomy PEM;
wykonywanie analiz tzw. „najgorszego przypadku”, tj. określania wartości PEM przy najbardziej niekorzystnych parametrach pracy SBTK, wynikających w szczególności ze zróżnicowanego obciążenia stacji ruchem telekomunikacyjnym;
kryteria obligujące do przeprowadzania pomiarów PEM w otoczeniu SBTK metodą selektywną, uzależnione w szczególności od występowania kilku wielosystemowych SBTK w danej lokalizacji, mocy emisyjnej zainstalowanych anten oraz gęstości zabudowy;
metodykę pomiarów, adekwatną do stanu rozwoju technik nadawczych w telefonii komórkowej, określającą w szczególności sposób prowadzenia pomiarów metodą selektywną, w tym identyfikacji źródeł PEM, ekstrapolacji wyników pomiarów PEM do poziomów najbardziej niekorzystnych z punktu widzenia oddziaływania na środowisko;
wzór sprawozdania z pomiarów PEM przewidujący obowiązek odnoszenia się do wszystkich podstawowych wymogów obowiązującej metodyki, a także:
podawanie w sposób jednoznaczny trybu pracy SBTK w trakcie pomiarów;
umieszczanie informacji na temat zakresu wykorzystania uprzednio przeprowadzonych obliczeń do identyfikacji miejsc, w których stwierdzono występowanie PEM o poziomach zbliżonych do poziomu dopuszczalnego;
opis odstępstw od wymogów metodyki referencyjnej i ich wpływu na przydatność wyników pomiarów do oceny dotrzymywania dopuszczalnego poziomu PEM w otoczeniu SBTK;
dokładne określenie i zwizualizowanie na planie sytuacyjnym miejsc wykonywania pomiarów;
utworzenie systemu informatycznego pozwalającego na gromadzenie i wizualizację oraz publiczne udostępnianie podstawowych danych na temat SBTK i wyników pomiarów PEM;
mechanizmy nadzoru i kontroli wyników pomiarów realizowanych na zlecenie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym instrumenty prawne umożliwiające organowi skuteczne egzekwowanie prawidłowych i rzetelnych wyników pomiarów PEM (w tym możliwość odrzucenia sprawozdania z pomiarów PEM niespełniającego wymogów metodyki referencyjnej);
sankcje administracyjne za dopuszczanie do przekraczania dopuszczalnego poziomu PEM w otoczeniu SBTK.
Ministra Zdrowia o:
inicjowanie działań edukacyjnych dotyczących korzystania z urządzeń mobilnych w sposób ograniczający nadmierne narażenie na promieniowanie elektromagnetyczne, ukierunkowanych w szczególności na dzieci i młodzież powszechnie korzystające z usług telefonii ruchomej;
objęcie nadzorem działalności Głównego Inspektora Sanitarnego w obszarze kontroli dotrzymywania dopuszczalnych poziomów PEM w otoczeniu SBTK.
Ministra Środowiska o:
określenie wymagań dotyczących wyników pomiarów poziomów PEM w środowisku w celu ujednolicenia sposobu prezentacji wyników pomiarów i zapewnienia właściwego ich wykonywania;
objęcie nadzorem działań GIOŚ w obszarze ochrony środowiska przed PEM.
Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska i państwowych wojewódzkich inspektorów sanitarnych o:
zapewnienie prowadzenia pomiarów kontrolnych w miejscach najbardziej narażonych na występowanie ponadnormatywnego poziomu PEM;
sprawdzanie wyników pomiarów PEM, prowadzonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i przedkładanych GIOŚ i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, pod kątem spełnienia wymogów obowiązującej metodyki referencyjnej, a w razie zastrzeżeń konsekwentne przekazywanie spraw do PCA lub podejmowanie własnych pomiarów kontrolnych.
Dyrektora Polskiego Centrum Akredytacji o zintensyfikowanie nadzoru nad jednostkami posiadającymi akredytację PCA na wykonywanie pomiarów PEM w środowisku w celu konsekwentnego eliminowania przypadków niedotrzymywania przez te jednostki wymogów obowiązującej metodyki referencyjnej.
